SUNAFIL fija precedente: las medidas inspectivas deben basarse únicamente en infracciones tipificadas
La Resolución 009-2025-Sunafil/TFL constituye un precedente relevante en materia de fiscalización laboral, pues establece que las medidas inspectivas solo pueden sustentarse en conductas previamente tipificadas como infracción en la normativa vigente. Esto reafirma el principio de legalidad y tipicidad, pilares del Derecho Administrativo Sancionador, evitando que la actuación inspectiva se convierta en un ejercicio discrecional sin sustento normativo.
El criterio obliga a los inspectores a ajustar sus decisiones a la ley y reglamentos, descartando medidas que respondan a apreciaciones subjetivas o interpretaciones expansivas. En la práctica, este precedente fortalece la predictibilidad y seguridad jurídica de las empresas fiscalizadas, a la vez que impone a la Sunafil la obligación de perfeccionar la técnica legislativa y reglamentaria en la tipificación de infracciones.
No obstante, la exigencia estricta de tipificación puede generar un vacío de tutela en casos donde existen prácticas lesivas a los derechos laborales que aún no están recogidas expresamente como infracciones. En ese sentido, la resolución abre el debate sobre la necesidad de actualizar el catálogo de infracciones laborales para evitar espacios de impunidad bajo la apariencia de legalidad.
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA 009-2025-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE: 296-2022-SUNAFIL/IRE-LIM SANCIONADOR
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE LIMA
IMPUGNANTE: BANCO DE CREDITO DEL PERU ACTO
IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 84-2023-SUNAFIL/IRE-LIM
MATERIA: LABORAL INSPECTIVA
Lima, 1 de agosto de 2025
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por el BANCO DE CREDITO DEL PERU (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 84-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 16 de junio de 2023 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección Nº 213-2022-SUNAFIL/ IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 195-2022-SUNAFIL/IRELIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento del 27 de abril de 2022.
1.2. Que, mediante Imputación de Cargos Nº 298-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 30 de junio de 2022, notificado el 04 de julio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53º del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 538-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/ SIAI-IF, de fecha 11 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Subintendencia Nº 127-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, de fecha 28 de marzo de 2023, notificada el 30 de marzo de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 19,320.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la asignación familiar de los periodos de marzo 2018 hasta marzo de 2022, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 7,222.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificado con fecha 27 de abril de 2022 y debió cumplirse en fecha 03 de mayo de 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 12,098.00.
1.4. Con fecha 24 de abril de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia Nº 127-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, argumentando lo siguiente:
i. Afirma que no existe prohibición legal para que el empleador pacte mejoras remunerativas, incluyendo la asignación familiar dentro de la remuneración mensual fi ja, tal como se establece en los contratos suscritos por todos los trabajadores antes de iniciar la relación laboral. Afirma que las boletas de pago evidencian el monto de la asignación familiar controvertida y que tanto el Poder Judicial como la SUNAFIL han validado esta modalidad de pago en casos similares. Alega que la autoridad sancionadora incurrió en motivación aparente al no valorar las pruebas presentadas, omitir el contrato de trabajo y las boletas de pago, y no pronunciarse sobre el expediente judicial N.º 418-2022-0-2301-JR-LA-01.
ii. Asimismo, argumenta que se ha vulnerado el principio de predictibilidad y confianza legítima al desconocer criterios previos de SUNAFIL que validaron el pago de la asignación familiar bajo esta modalidad. Alega también la vulneración del principio de tipicidad, indicando que los supuestos previstos en el numeral 24.4 del artículo 24 y en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT no se configuran en el presente caso, acusando una interpretación extensiva de la norma con el único fin de sancionar. Señala que se le requirió ilegalmente el pago de una asignación familiar ya abonada, configurándose así una medida inspectiva improcedente.
iii. Finalmente, invoca la vulneración del principio de licitud, al sancionársele sin evidencia objetiva que acredite las conductas imputadas. Refiere que la autoridad presumió su incumplimiento sin pruebas y trasladó indebidamente la carga de la prueba a la administrada, concluyendo que las dos infracciones atribuidas carecen de sustento fáctico y jurídico.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia Nº 84-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 16 de junio de 20232 , la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:
i. En relación a la infracción sobre el pago de la asignación familiar, manifiesta que, la asignación familiar es un beneficio laboral equivalente al 10% de la remuneración mínima vital, previsto para aquellos trabajadores que tiene a su cargo, uno o más hijos menores de edad o que, siendo mayores, cumplen con los parámetros establecidos por la legislación para su otorgamiento. De esta manera, se reguló legalmente el derecho a la asignación familiar, lo que es acorde con el primer párrafo del artículo 24 de la Constitución Política del Perú; siendo este, un derecho fundamental del trabajador, que se encuentra constitucionalmente protegido. En adición a ello, en la Resolución Nº 099-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala se señala que este beneficio se debe pagar por separado y en forma adicional a la remuneración básica, lo que debe constar en la boleta de pago que se entrega a los trabajadores.
ii. La asignación familiar es un beneficio de naturaleza social y remunerativa, no sujeto a descuentos ni condicionado a un tiempo mínimo de servicios. El trabajador accede a este derecho acreditando que se encuentra a cargo de hijos menores o mayores que cursen estudios superiores, debiendo el empleador otorgarlo íntegramente y considerarlo en el cálculo de los beneficios sociales. De acuerdo con el artículo 3 del Decreto Supremo N.º 035-90-TR, la asignación familiar es remuneración computable para efectos de los demás beneficios laborales.
iii. Su pago tiene como finalidad exclusiva la manutención de los hijos del trabajador, conforme a la Ley N.º 25129, la cual establece que corresponde abonar el equivalente al 10 % de la remuneración mínima vital, sin contemplar pagos proporcionales ni descuentos. Por tanto, acreditado el derecho, el empleador está en la obligación de efectuar el pago íntegro del beneficio.
iv. En el caso concreto, verifica que la asignación familiar fue incluida como parte de la remuneración mensual habitual, sumando su monto al sueldo básico para determinar la remuneración total. Ello contraviene la normativa, dado que la asignación familiar constituye un concepto remunerativo independiente que debe abonarse de manera adicional al sueldo básico —por ejemplo, S/ 102.50 en el año 2023—, situación que no se ha cumplido según lo evidencian las boletas presentadas.
v. Agrega que, esa forma de cálculo se ha repetido en todas las boletas de pago de remuneraciones; en consecuencia, es evidente que la impugnante vulnera lo establecido en el artículo 1º y 2º de la Ley N.º 25129 – Ley que dispone que los trabajadores de la actividad privada cuyas remuneraciones no se regulan por negociación colectiva, percibirán el equivalente al 10% del ingreso mínimo legal por todo concepto de Asignación Familiar, así como lo establecido en el artículo 3º, 4º, 5º y 6º del Decreto Supremo Nº 035-90-TR; por lo que, no se cumple con su pago.
vi. Se establece que la asignación familiar, por su naturaleza jurídica y carácter remunerativo independiente, no puede incluirse dentro de la remuneración total ni ser objeto de pacto contractual. La autoridad de primera instancia fundamentó su decisión en las boletas de pago y demás documentos presentados en la investigación, determinando la infracción con base en normas aplicables y en hechos constatados, sin incurrir en arbitrariedad. Tanto el Acta de Infracción como la resolución impugnada están debidamente motivadas, no acreditándose el cumplimiento de la obligación por parte de la impugnante. Finalmente, el expediente judicial N.º 418-2022 versa sobre un caso distinto, sin relación con la presente controversia, por lo que no es pertinente su análisis en esta sede.
vii. La autoridad sancionadora precisó que los informes de actuaciones inspectivas citados por la impugnante corresponden a casos distintos y no vinculan el presente procedimiento. En el caso concreto, el personal inspectivo constató la vulneración de la normativa sobre asignación familiar, reiterando que sus criterios no dependen de pronunciamientos de otros inspectores. Asimismo, recordó que el empleador puede otorgar beneficios adicionales, pero ello no le habilita a denominarlos “asignación familiar” si no cumplen con los requisitos legales previstos en la Ley N.º 25129, por lo que el pago otorgado no tiene la naturaleza de dicho beneficio legal.
viii. Se concluyó que la impugnante no acreditó el pago de la asignación familiar conforme a ley, configurando la infracción grave tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. El personal inspectivo actuó sobre la base de evidencias documentales, sin vulnerar los principios de tipicidad, licitud o culpabilidad, siendo la impugnante plenamente responsable de la conducta infractora. Además, se determinó que incumplió la medida inspectiva de requerimiento al no presentar la documentación solicitada en el plazo otorgado, transgrediendo lo dispuesto en la LGIT y el RLGIT.
ix. Respecto a la proporcionalidad y razonabilidad de la multa, se señaló que esta se fi ja conforme a criterios objetivos establecidos en el RLGIT, sin margen para apreciaciones subjetivas. En consecuencia, no se advierte vulneración al debido procedimiento, principio de legalidad u otros alegados; la resolución apelada está debidamente motivada, existe correspondencia entre los hechos constatados y las normas infringidas, y la multa fue calculada en estricto cumplimiento de la normativa aplicable.
1.6. Con fecha 12 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 84-2023-SUNAFIL/ IRE-LIM.
1.7. La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000641- 2023-SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 19 de julio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 299813 , se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 299814 , en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR6 , y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
[Continúa…]
