Precedente SUNAFIL referido a la aplicación del principio de razonabilidad y la identificación de los supuestos de exceso de punición administrativa.
Precedente de observancia obligatoria:
6.16 Del análisis del caso, se observa que el 31 de mayo de 2021 el inspector verificó que la impugnante no acreditó el íntegro de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento: la entrega de las constancias de alta de la planilla electrónica de 8 trabajadores. Posteriormente, la impugnante presentó sus descargos contra la Imputación de Cargos, anexando las mencionadas constancias de alta, las cuales fueron entregadas a los mencionados trabajadores el 3 de marzo de 2021, es decir, antes del 25 de octubre de 2021, fecha de notificación de la Imputación de Cargos. De esta manera, corresponde evaluar la proporción entre los medios y fines que supone la sanción administrativa, ya que de los actuados se advierte que el sujeto inspeccionado, pese a no cumplir íntegramente con el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento, sí acredita que subsanó la obligación sociolaboral cuya exigencia es requerida mediante la mencionada medida correctiva antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador.
6.17 En este punto, es importante señalar que, de acuerdo con lo expresado en el artículo 1 de la LGIT, la Inspección de Trabajo tiene dentro de sus finalidades la vigilancia del cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. Entonces, debe notarse que la impugnante subsanó de forma voluntaria la normativa sociolaboral afectada antes de haberse notificado la imputación de cargos, e incluso, antes de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, cuya naturaleza jurídica se basa en la búsqueda de la reversión de los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
6.18 Adicionalmente, es importante ponderar que, si bien la afectación recae sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva (pues la impugnante no cumplió con acreditar íntegramente lo requerido por el inspector de trabajo dentro del plazo estipulado en la medida de requerimiento), la reversión del incumplimiento sociolaboral ocurrió a través del mismo sujeto inspeccionado, incluso con anterioridad a la emisión de dicha medida inspectiva. A juicio de este Tribunal, el supuesto descrito demuestra la voluntad del administrado de rectificar su conducta antijurídica y encaminarla conforme a lo dispuesto en nuestro Sistema Jurídico Laboral.
6.19 En consecuencia, es pertinente elevar a precedente de observancia obligatoria el criterio según el cual, imponer una sanción a la labor inspectiva cuando se ha cumplido con la subsanación voluntaria de las infracciones sociolaborales antes de la notificación de la imputación de cargos atenta contra el principio de razonabilidad, ya que el sujeto inspeccionado habría cumplido con la normativa, siendo ello la finalidad de la inspección de trabajo.
Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por AZUCAR EL MOSHACO S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 073-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, de fecha 07 de diciembre de 2022. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.16, 6.17, 6.18 y 6.19 de la presente resolución, referidos a la aplicación del principio de razonabilidad y la identificación de los supuestos de exceso de punición administrativa.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
Resolución de Sala Plena N° 019-2024-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 371-2021-SUNAFIL/IRE-UCA
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE UCAYALI
IMPUGNANTE : AZUCAR EL MOSHACO S.A.C.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N°073-2022-SUNAFIL/IRE-UCA
MATERIA : LABOR INSPECTIVA
Lima, 8 de noviembre de 2024
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por AZUCAR EL MOSHACO S.A.C. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 073-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, de fecha 7 de diciembre de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 590-2021-SUNAFIL/ IRE-UCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verifi car el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 274-2021-SUNAFIL/IREUCA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otra, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no acreditar la subsanación de las infracciones en el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento; en mérito al Operativo denominado “Operativo de Formalización Mayo IRE UCA”.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 558-2021-SUNAFIL/IRE-UCA/SIAI, de fecha 22 de octubre de 2021, notificada el 25 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción, de fecha 2 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ucayali, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 333-2022-SUNAFIL/IR-UCA/SISA, de fecha 8 de julio de 2022, notifi cada el 13 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de mayo de 2021, tipifi cada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
1.4 Con fecha 27 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 333-2022-SUNAFIL/IR-UCA/SISA, argumentando lo siguiente:
i. Que, han sido notifi cados con el Acta de Infracción N° 274-2021 el 17 de junio de 2021, por lo que; el 17 de marzo de 2022, caducó el presente procedimiento sancionador.
ii. Sostienen que, el presente proceso presenta vicios de nulidad que afecta la validez de la resolución impugnada, específi camente la vulneración del Art. 13 de la Ley N° 28806, que prohíbe que las actuaciones inspectoras se dilaten más de 30 días hábiles, considerando que se inició el 04 de mayo de 2022 y la fecha de emisión del acta de infracción precitada fue el 17 de junio de 2021.
iii. Alegan que, el Informe Final de instrucción 609- 2021, que contenía una causal de nulidad – carece de una motivación valida – pues refiere como trabajador afectado en sus conclusiones para sancionar a un tercero ajeno al presente proceso, causando en el administrado, duda respecto de los verdaderos cargos imputados.
iv. Que, el informe que sustenta una acusación en su contra es una copia modificada del informe de otro proceso cuyas connotaciones desconocemos y que, por error también nos estén atribuyendo, por lo que no se puede pasar por alto este “error”, más aún si su representada cumplió con presentar lo solicitado por los funcionarios inspectores, por lo que corresponde la aplicación de la eximente regulada en el literal f) del Art.257 del TUO de la Ley 27444.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 073-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, de fecha 7 de diciembre de 20222 , la Intendencia Regional de Ucayali declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Advierte que la inspeccionado ha realizado una interpretación errónea de la normativa, debido a que considera que el 17 de marzo de 2022, caducó el presente procedimiento sancionador, porque computa como inicio para resolver el procedimiento administrativo desde la fecha de emisión del Acta de Infracción, cuando la fecha de inicio debe de ser desde la notificación de la Imputación de Cargos, tal como lo establece el numeral 53.4.2. del artículo 53 del RLGIT y el artículo 259 del TUO de la LPAG. Entonces, se empieza a computar el plazo desde el 25 de octubre de 2021, fecha que se notificó la imputación de cargos; en base a ello, la autoridad sancionadora de primera instancia emitió resolución y la notificó dentro del plazo estipulado (09 meses), es decir antes de que opere la caducidad del procedimiento Administrativo sancionador.
ii. Que, la Orden de Inspección N° 590-2021-SUNAFIL/ IRE-UCA, fue emitida el 04/05/2021 a partir de dicha fecha el inspector tenía el plazo máximo de 10 días hábiles para que inicie sus actuaciones inspectivas, iniciándolo el 10/05/2021, una vez iniciado las actuaciones inspectivas, el inspector tenía veinte (20) días de plazo para culminar sus actuaciones de investigación, es decir hasta el 04/06/2021, sin embargo, el inspector culminó el 31/05/2021, con una comprobación de datos, es decir, las actuaciones de investigación finalizaron antes de que se finalice el plazo de la orden de inspección, cumpliendo estrictamente lo establecido en el numeral 13.3. del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo.
iii. Que, la autoridad sancionadora de primera instancia se pronunció respecto al error material de consignar el nombre de una trabajadora, en este caso una tercera persona, pero aclaró que la infracción propuesta por la autoridad instructora se calculaba en base a los ocho trabajadores afectados, los cuales se encontraban descritos en el cuadro N° 02 del acápite 4.5 del numeral IV. HECHOS CONSTATADOS.
iv. Sobre la eximente que propuso la autoridad instructora en el Informe Final, es en referencia a la infracción leve en materia de relaciones laborales, ya que la inspeccionada acreditó haber entregado a los trabajadores las constancias de alta de inscripción en la planilla electrónica, antes de la notificación de la imputación de cargos; mientras que no aplica el eximente en lo referente a la infracción muy grave incurrida a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con lo requerido en la medida de requerimiento de fecha 25 de mayo de 2021, y debido a que, la naturaleza de la medida inspectiva de requerimiento es insubsanable, conforme lo establece el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución 201-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
1.6 Con fecha 21 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ucayali, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 073-2022-SUNAFIL/IRE-UCA.
1.7 La Intendencia Regional de Ucayali admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000115- 2023-SUNAFIL/IRE-UCA, recibido el 21 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813 , se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814 , en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6 , y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias”8 .
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE AZUCAR EL MOSHACO S.A.C.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que por AZUCAR EL MOSHACO S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 073-2022-SUNAFIL/ IRE-UCA, emitida por la Intendencia Regional de Ucayali, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipifi cada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 13 de diciembre 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por AZUCAR EL MOSHACO S.A.C.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 21 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 073-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, señalando los siguientes alegatos:
i. Señalan la inaplicación del artículo 6° del Decreto Supremo N°03-2020-TR, la aplicación indebida del numeral 46.7 del artículo 46 del Decreto Supremo N°019-2006-TR e inaplicación de lo previsto en el literal f) del numeral 1° del artículo 257 del TUO de la Ley N°27444.
ii. Alegan la vulneración del derecho de defensa, toda vez que la comunicación con la Orden de Inspección N° 590-2021-SUNAFIL/IRE-UCA remitida a su casilla electrónica respecto a los requerimientos de fechas 12 y 21 de abril de 2021, no estuvo acompañada de la comunicación a su correo electrónico, lo que impidió que tuviera oportuno conocimiento, siendo obligación de SUNAFIL, remitir las alertas de notificación electrónica al correo electrónico del usuario.
iii. Señalan que resulta aplicable el principio de verdad material, previsto en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N°27444, por lo que, no corresponde la imposición de la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, siendo este aplicado indebidamente.
iv. Citan la Resolución N° 104-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre la infracción a la labor inspectiva
6.1 El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
6.2 El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.
6.3 Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),9 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).
6.4 Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
6.5 En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/ TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
(…) 6.9 En ciertos casos -como el que es objeto de la presente resolución-el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia (énfasis añadido).
6.6 De autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de mayo de 2021, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de tres días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, exigiendo el cumplimiento de las siguientes acciones:
Acreditar el cumplimiento de:
[1] FORMATO TR5 DEL T-REGISTRO DE LA PLANILLA ELECTRONICA ACTUALIZADO.
[2] ACREDITAR LA ENTREGA DE LAS CONSTANCIAS DE ALTA Y/O MODIFICACIÓN DE INSCRIPCIÓN A LA PLANILLA ELECTRÓNICA.
[3] ACREDITAR LA MODIFICACIÓN DENTRO DEL PLAZO SEÑALADO EN LAS NORMAS LEGALES, DE LA ACTUALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN DE LA TRABAJADORA (REMUNERACIÓN) DE LA TRABAJADORA RENGIFO RENGIFO DE CAJACHAGUA ERICA.
[4] ACREDITAR LA BAJA DE LA PLANILLA ELECTRÓNICA DEL TRABAJADOR ALVAREZ SOLSOL JORGE, PROPORCIONE CONSTANCIA DE BAJA.”
(Continúa…)
