Precedente Sunafil: Inspectores deberán ampliar investigaciones para verificar desnaturalización de la relación laboral y cumplimiento de derechos sociolaborales.
Precedente administrativo:
6.18. Cuando la fiscalización determine incumplimientos sobre las formalidades legales exigibles para la celebración de contratos modales y/o modalidades formativas laborales, por cualquiera de los medios de toma de conocimiento de hechos relevantes en la investigación a cargo del inspector comisionado, se deberán adoptar las acciones necesarias para proseguir con las actuaciones inspectivas. En ese sentido, el inspector actuante, no debe limitarse a reiterar requerimientos de información que las propias inspeccionadas manifestaron no poseer o no haber elaborado. En ese supuesto, el personal inspectivo deberá ejercer sus potestades con la finalidad de tutelar los derechos sociolaborales involucrados, debiendo, preferentemente, solicitar la ampliación de las materias inspeccionadas (esto a fin de determinar la configuración de las causales de desnaturalización de la relación civil, modal o formativa y, de corresponder, las implicancias de la misma en el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales conexas, tales como el pago de beneficios sociales, entre otros) o bien, ante la imposibilidad de la acción antes señalada, promover el inicio de la generación de otra orden de inspección, dirigiéndose a los órganos formuladores correspondientes.
6.19. En cualquier escenario, la inspección que califique la relación jurídica material entre la persona que presta servicios y el beneficiario de la misma debe efectuar un análisis jurídico basado en la aplicación de los principios de primacía de la realidad y de razonabilidad, según se desprenda de los hechos que se verifiquen durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, en los documentos presentados y/u obtenidos por los comisionados, así como en las declaraciones proporcionadas por las inspeccionadas en respuesta a las diligencias inspectivas.
SUMILLA: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CARDENAS FONSECA JAIME, en contra de la Resolución de Intendencia N° 027-2023-SUNAFIL/ IRE LAMBAYEQUE, de fecha 3 de febrero de 2023. Se ESTABLECEN como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.18 y 6.19 de la presente resolución, referidos al deber de los inspectores comisionados de evaluar la ampliación de materias inspeccionadas para verificar la posible desnaturalización de la relación laboral y el cumplimiento de derechos sociolaborales, como consecuencia de las declaraciones asimiladas de las inspeccionadas.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA N° 021-2024-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 299-2022-SUNAFIL/IRE-LAM
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE
IMPUGNANTE : CARDENAS FONSECA JAIME
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 027-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE
MATERIA : LABOR INSPECTIVA
Lima, 22 de noviembre de 2024
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CARDENAS FONSECA JAIME (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 027-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 3 de febrero de 2023 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 226-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 125-2022-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción muy grave en materia de promoción y formación para el trabajo, por no celebrar los convenios de modalidades formativas por escrito y con los requisitos previstos; así como por la comisión de dos (2) infracciones muy graves a la labor inspectiva por no facilitar la información y documentación, respecto de los requerimientos de información del 14 y 28 de febrero de 2022, respectivamente.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 300-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 6 de mayo de 2022, notificada el 13 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 353-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 27 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 540-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SISA, de fecha 15 de julio de 2022, notificada el 6 de octubre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 24,196.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones; respecto del requerimiento de información notificada el 14 de febrero de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones; respecto del requerimiento de información notificada el 28 de febrero de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.
1.4 Con fecha 20 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 540-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SISA, argumentando lo siguiente:
i. Las actuaciones inspectivas realizadas por el inspector comisionado no se realizaron conforme a lo establecido en la Ley Nº 28806 y su reglamento, en el sentido que la información requerida correspondía a una practicante que no tiene la calidad de trabajadora, por tanto, la aplicación de la multa no se gradúa conforme a lo establecido al numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT.
ii. Si bien es cierto que se indica que llegaron alertas al correo: ltapia@notariacardenas.com, eso no indica que se haya tenido una válida notificación respecto a los requerimientos de información, puesto que han revisado su correo y no se encuentran las alertas. En ese sentido, se solicita que se rehagan las cuestionadas notificaciones.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 027-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 3 de febrero de 2023[2], la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. La autoridad administrativa de trabajo es la encargada de realizar visitas inspectivas a las personas naturales o jurídicas a efectos de verificar el cumplimiento de las disposiciones que regulan las modalidades formativas laborales, de conformidad con lo expresado en el artículo 32 de la Ley Nº 28806, consecuentemente, son susceptibles de sanción pecuniaria cuando la conducta del sujeto responsable vulnera la normativa específica contenida en la Ley de Modalidades Formativas Laborales, Ley Nº 28515.
ii. La impugnante resulta ser responsable administrativamente por las infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y consecuentemente, legítima la aplicación de la tabla de multas prevista en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT y sus modificatorias.
iii. De la revisión de todos los actuados se determina que la resolución impugnada no ha incurrido en ninguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, y de la revisión minuciosa de la resolución venida en alzada, se tiene que esta habría cumplido con los requisitos de validez que debe contener todo acto administrativo.
1.6 Con escrito de fecha 24 de febrero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 027-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.
1.7 La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum000263-2023-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 1 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de
la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5](en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábileses de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[8].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR CARDENAS FONSECA JAIME
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que CARDENAS FONSECA JAIME, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 027-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/ 24,196.00, por la comisión de dos (2) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 7 de febrero de 2023.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CARDENAS FONSECA JAIME.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 24 de febrero de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 027-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, señalando los siguientes alegatos:
i. Brindó toda la información solicitada, en la que se dejó constancia que no se contaba con Contrato de Trabajo, ni Convenio de Prácticas; no se registra planilla, que no había control de asistencia, y tampoco había documentos que acrediten el pago, tal como se demuestra con el Acta de Verificación.
ii. No se podía remitir una información que no tiene en su poder, y que nunca ha tenido; por tanto, no pueden exigir la entrega de información que no tiene. Asimismo, no se han evaluado los documentos que se presentaron a lo largo del procedimiento, vulnerándose los principios de presunción de veracidad y razonabilidad, incurriendo en nulidad.
iii. Se deben agotar todos los mecanismos previstos en la norma para el cumplimiento del procedimiento, es decir frente a una falta de respuesta, se está en la obligación de hacer visitas de inspección.
iv. Se ha vulnerado el principio non bis in ídem, por tanto, no debería de imputarse como dos infracciones distintas.
