¿El Congreso debe consultar a los pueblos indígenas? Voto singular limita el alcance del Convenio 169 de la OIT
El voto singular emitido en el marco de los expedientes acumulados 00002-2024-PI/TC, 00003-2024-PI/TC y 00005-2024-PI/TC del Tribunal Constitucional peruano representa una postura restrictiva y polémica sobre el alcance del derecho a la consulta previa, tal como está reconocido en el Convenio 169 de la OIT.
El magistrado que lo suscribe sostiene que la obligación de consulta previa, cuando el Convenio se refiere a «medidas legislativas», no abarca las leyes emitidas por el Congreso de la República, sino exclusivamente las normas de rango sublegal o administrativo dictadas por el Poder Ejecutivo y los gobiernos subnacionales. En esa lógica, el Congreso, por ser una institución representativa, no estaría obligado a consultar previamente a los pueblos indígenas sobre proyectos de ley que puedan afectar sus derechos colectivos.
Este razonamiento, si bien tiene base en el principio de separación de poderes y en una visión formalista del proceso legislativo, resulta insuficiente frente a los estándares internacionales de derechos humanos, y particularmente frente a los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ha reconocido que toda medida estatal, incluyendo las leyes, debe ser consultada si afecta directamente a los pueblos indígenas.
Reducir el alcance del derecho de consulta a simples actos administrativos o reglamentarios es, en esencia, una negación práctica del derecho en los espacios de mayor poder normativo: el legislativo. Esta postura debilita la función de la consulta como mecanismo de participación sustantiva, y refuerza una idea de democracia meramente representativa, sin dar lugar a la interculturalidad y al pluralismo jurídico que el Convenio 169 promueve.
Desde una lectura constitucional progresista, el Convenio 169 debe interpretarse en armonía con los principios del Estado constitucional, democrático y pluricultural. El deber de consulta no puede ser reducido a la voluntad política del Ejecutivo o al margen operativo de los gobiernos locales, sino que debe proyectarse a todo acto estatal normativo con capacidad de afectar derechos colectivos indígenas, incluyendo por supuesto las leyes.
Adicionalmente, ignorar la necesidad de consulta previa en el proceso legislativo refuerza la exclusión histórica de los pueblos indígenas del sistema político formal. Esto va en contra del mandato de igualdad real y de participación efectiva, debilitando el Estado de Derecho en contextos plurinacionales como el peruano.
PLENO JURISDICCIONAL
Expedientes 00002-2024-PI/TC, 00003-2024-PI/TC y 00005-2024-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Caso de la modificación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre
COLEGIO DE SOCIÓLOGOS DEL PERÚ, GOBIERNO REGIONAL DE SAN MARTÍN Y COLEGIO DE ABOGADOS DE LAMBAYEQUE C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31973, “Ley que modifica la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal”
Magistrados firmantes:
SS.
PACHECO ZERGA
MORALES SARAVIA
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 25 días del mes de febrero de 2025, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (presidenta), Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, con fundamento de voto que se agrega, han emitido la presente sentencia. El magistrado Domínguez Haro (vicepresidente) emitió un voto singular que se agrega. El magistrado Monteagudo Valdez formuló un voto que también se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 31 de enero de 2024, el Gobierno Regional de San Martín interpone demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 31973, “Ley que modifica la Ley 29763, Ley Forestal de Fauna Silvestre, y aprueba disposiciones complementarias ordenadas a promover la zonificación forestal”, publicada el 11 de enero de 2024 en el diario oficial El Peruano. Argumenta que contraviene los artículos 2.22, 44, 58, 66, 67, 68, 69 y 102 de la Constitución.
Asimismo, con fecha 16 de abril de 2024, el decano del Colegio de Sociólogos del Perú, en representación de dicho colegio profesional, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la misma ley, con similares argumentos.
Posteriormente, con fecha 3 de mayo de 2024, el Colegio de Abogados de Lambayeque, con similares fundamentos, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la misma ley.
Por su parte, con fechas 15 de mayo de 2024 y 16 de agosto de 2024, el apoderado especial del Congreso de la República contesta las demandas solicitando que estas sean declaradas infundadas.
Mediante auto de fecha 28 de agosto de 2024, el Tribunal Constitucional, invocando el artículo 113 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo), resolvió la acumulación de los expedientes 00002-2024-PI/TC, 00003-2024-PI/TC y 000052024-PI/TC.
Con auto de fecha 3 de diciembre de 2024, el Tribunal Constitucional incorporó como amicus curiae a los doctores René Kuppe y Monika Ludescher, y a la Clínica Jurídica y Responsabilidad Social – Sección Derechos de los Pueblos Indígenas de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes esgrimen varios argumentos sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, los que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDAS EXPEDIENTES 00002-2024-PI/TC, 00003-2024-PI/TC Y 00005-2024-PI/TC
El Colegio de Sociólogos del Perú, el Gobierno Regional de San Martín y el Colegio de Abogados de Lambayeque presentaron demandas con argumentos del mismo tenor, por lo que estos serán expuestos conjuntamente:
– Sostienen que la norma cuestionada contraviene en su totalidad lo dispuesto en la Constitución, tanto por la forma como por el fondo.
– Alegan que la Constitución establece que los recursos naturales son patrimonio de la nación y que el Estado es soberano en su aprovechamiento, lo que los ubica bajo su dominio eminente. En virtud de ello, afirman que la ley cuestionada vulnera el artículo 66 de la Constitución, ya que desconoce que las tierras con aptitud forestal constituyen el patrimonio forestal y que son, por ende, patrimonio de la nación. En consecuencia, afirman que dichas tierras no pueden ser transferidas a terceros.
– Las entidades recurrentes argumentan que la Ley 31973 vulnera los principios de sostenibilidad y de equidad intergeneracional, pues permite la disminución de bosques amazónicos. Asimismo, aducen que restringe el acceso a elementos naturales conservados en buenas condiciones para el goce de las generaciones posteriores. Además, aseveran que el daño ambiental recaerá sobre las especies endémicas de la Amazonía y las que se encuentran en peligro de extinción.
– Señalan que la tasa de deforestación ha crecido, a pesar de contar con un entramado normativo extenso respecto a la conservación de los bosques. Entonces, consideran que con lo dispuesto en la ley impugnada se alcanza un nivel incluso mayor de deforestación y deterioro de los recursos forestales.
– Manifiestan que mediante la promulgación de la ley cuestionada se desconoce la obligación estatal de proteger las áreas naturales, lo que, resaltan, contraviene el artículo 68 de la Constitución. En este sentido, sostienen que las acciones gubernamentales deben estar encaminadas a promover y fortalecer la gestión sostenible de los bosques para enfrentar el cambio climático.
[Continúa…]
