Accidente laboral sin RISST: SUNAFIL fija precedente sobre el nexo causal y la responsabilidad del empleador
La Resolución de Sala Plena N.º 006-2025-SUNAFIL/TFL marca un hito relevante dentro del sistema inspectivo laboral, al precisar los límites de la responsabilidad del empleador en casos de accidentes laborales vinculados con el incumplimiento de normas formales, específicamente, la no entrega del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST).
El criterio adoptado refuerza la idea de que no toda infracción normativa implica automáticamente una responsabilidad objetiva por las consecuencias materiales que deriven, como un accidente o lesión. Esto es especialmente importante en un sistema garantista como el nuestro, donde debe probarse no solo la infracción, sino también el nexo causal entre la omisión y el resultado dañino.
Con ello, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral (TFL) introduce una lógica más sustancial en la determinación de responsabilidad administrativa, al exigir que la sanción no repose únicamente en un incumplimiento formal, sino que esté sustentada en una evaluación de causalidad concreta y específica. En otras palabras, el simple hecho de que el trabajador no haya recibido el RISST no basta por sí solo para considerar que el empleador es responsable del accidente, a menos que se pruebe que esa omisión fue determinante para la ocurrencia del siniestro.
Este criterio no pretende reducir la importancia del RISST ni debilitar el sistema preventivo en seguridad y salud en el trabajo. Por el contrario, reivindica su verdadero valor como instrumento operativo y educativo, que debe estar no solo elaborado, sino también debidamente difundido, conocido y aplicado en el contexto laboral. Sin embargo, este nuevo enfoque también exige a la SUNAFIL una mayor rigurosidad en su labor investigadora y probatoria, pues ya no podrá limitarse a verificar la existencia del documento, sino que deberá indagar en qué medida su omisión ha contribuido de manera directa al accidente.
Desde una óptica jurídica, este precedente también refleja la influencia del principio de imputación objetiva, típico del derecho penal, pero cada vez más incorporado en la lógica sancionadora administrativa: solo debe sancionarse cuando exista una relación directa y previsible entre la conducta y el daño, descartando supuestos de responsabilidad automática o simbólica.
Finalmente, esta decisión aporta un mayor equilibrio al sistema sancionador, promoviendo tanto el respeto de los derechos del trabajador como las garantías del empleador. Se reconoce así que el deber de prevención es integral, pero la sanción debe tener una base objetiva y no meramente formalista.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA 006-2025-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR : 3778-2020-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: SUPERMERCADOS PERUANOS SOCIEDAD ANONIMA “O” S.P.S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 175-2023-SUNAFIL/ILM
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Lima, 27 de junio de 2025
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por SUPERMERCADOS PERUANOS SOCIEDAD ANONIMA “O” S.P.S.A., (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 175-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de marzo de 2023 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador; y,
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante la Orden de Inspección Nº 23259-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 4705-2019-SUNAFIL/ILM, (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sancionar económicamente a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones muy graves en materia de SST consistentes en: no acreditar fehacientemente haber brindado formación e información sobre SST; no acreditar la entrega el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, adicionalmente, de la revisión del documento se ha verificado que este, no cuenta con estándares de SST en las operaciones referentes a la actividad de inventario en almacenes; no identificar correctamente los peligros y riesgos asociados al puesto de trabajo del trabajador accidentado y no cumplir con efectuar una supervisión efectiva.
1.2. Que, mediante la Imputación de Cargos Nº 644-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 15 de marzo de 2022, notificada el 17 de marzo de 2022, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53º del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 2741-2022-SUNAFIL/ILM/ SINS/AI22 de fecha 14 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de sanción Nº 1521-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, de fecha 14 de diciembre de 2022, notificada el 16 de diciembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/. 37,800.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con brindar formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 9,450.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la obligación relativa al Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 9,450.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con efectuar la identificación de los peligros y evaluación de riesgos conforme a ley, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 9,450.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con efectuar una supervisión efectiva, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 9,450.00.
1.4. El 30 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de sanción Nº 1521-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, argumentando lo siguiente:
i. Respecto a la obligación de brindar formación e información en SST, alegan que, la resolución impugnada no justifica por qué los documentos presentados no acreditan dicha obligación, a pesar de haber incluido evidencia como el IPERC 2018 y el Reglamento Interno vigente, que identifican riesgos y establecen medidas preventivas aplicables al puesto del trabajador afectado.
ii. Sobre la entrega del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, la inspeccionada sostiene que la resolución impugnada confunde la imputación relacionada con la entrega del documento con una supuesta deficiencia en su contenido. Aclaran que, el RISST fue entregado al trabajador al inicio del vínculo laboral y que su nueva versión fue difundida efectivamente a todo el personal.
iii. En relación a la identificación de peligros y evaluación de riesgos, objetan que el considerando 40 presenta una motivación insuficiente al concluir que no se identificaron los riesgos específicos del puesto, sin valorar el IPERC vigente aprobado antes del accidente, ni otros documentos entregados al inicio de la relación laboral.
iv. Respecto a la obligación de efectuar una supervisión efectiva, la inspeccionada afirma que la resolución no considera todas las acciones implementadas en materia de SST, como inducciones, recomendaciones y supervisión directa. Añaden que, el trabajador tenía responsabilidad de mantener el orden del área conforme a las instrucciones recibidas.
v. En cuanto al proveído de fecha 30 de septiembre de 2022 y el Informe Final, la inspeccionada señala que se incurrió en un vicio de motivación, al dejar sin efecto dicho informe sin fundamentación adecuada. Alegan que, esto vulnera el debido procedimiento, ya que el Informe Final forma parte del sustento de la resolución sancionadora.
1.5. Mediante la Resolución de Intendencia Nº 175-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de marzo de 2023, notificada el 16 de marzo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, en atención a los siguientes fundamentos:
i. Precisan que, la inspeccionada no acreditó haber cumplido con la obligación de capacitar al trabajador afectado sobre los riesgos específicos de su puesto, conforme lo exige el artículo 27 del RLGIT. Los documentos presentados corresponden a instrumentos generales de gestión (IPER, recomendaciones generales y RISST), pero no incluyen evidencia concreta de formación impartida al trabajador como auxiliar contable en almacenes, ni registros o cargos firmados que acrediten tal capacitación previa al accidente, por lo que sus afirmaciones carecen de sustento documental.
ii. Asimismo, señalan que, el Informe Final no constituye un acto administrativo en los términos del artículo 1.1 del TUO de la LPAG, dado que solo contiene una propuesta de sanción sin efectos jurídicos directos sobre la inspeccionada, siendo la resolución emitida por la autoridad sancionadora la que determina su responsabilidad. En la misma línea, si bien el Informe Final fue dejado sin efecto mediante proveído del 30 de septiembre de 2022, dicha decisión fue debidamente sustentada en el Auto de fecha 16 de septiembre de 2022, por lo que no se advierte vulneración al debido procedimiento, careciendo de validez dicho informe en el presente procedimiento sancionador.
iii. Por otro lado, advierten que, la inspeccionada reconoce la aprobación de un nuevo RISST el 19 de enero de 2018, sin embargo, no acreditó su entrega al trabajador afectado, limitándose a afirmar su difusión general, lo cual constituye una manifestación sin sustento documental.
iv. Asimismo, el RISST presentado no contiene los estándares mínimos exigidos por el artículo 74 del RLSST, especialmente respecto a las actividades de inventario en almacenes, lo que impidió cumplir su función preventiva dentro del Sistema de Gestión de SST. En tal sentido, al no haber entregado ni implementado adecuadamente un RISST que aborde los riesgos específicos de las labores realizadas, se configuró una infracción muy grave conforme al numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, al haberse contribuido con ello a la ocurrencia del accidente de trabajo.
v. En la misma línea, señalan que, el IPER presentado por la inspeccionada, con vigencia al 18 de enero de 2018, no identifica adecuadamente los riesgos específicos del puesto del trabajador afectado, limitándose a señalar de forma genérica el “inventario de productos” como peligro, sin detallar los riesgos asociados como caída de objetos, pisos en mal estado, falta de orden y limpieza, entre otros. Esta omisión evidenciaría que no se evaluaron correctamente los riesgos ni se establecieron medidas de control específicas.
vi. Asimismo, resaltan que el IPER es una herramienta esencial del sistema de gestión de SST que no puede ser sustituida por otros documentos de gestión con fines distintos, por lo que, la omisión incurrida configura una infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo.
vii. Concluyendo que la inspeccionada no cumplió con su deber de efectuar una supervisión efectiva, herramienta fundamental para verificar el cumplimiento de las medidas de prevención y control de riesgos en el centro de trabajo. Si bien la inspeccionada atribuye responsabilidad al trabajador afectado, ello resulta improcedente al no haberse acreditado que recibió formación adecuada en materia de seguridad y salud en el trabajo, lo que, junto con la deficiente supervisión, contribuyó directamente a la ocurrencia del accidente laboral.
1.6. Con fecha 24 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 175-2023-SUNAFIL/ILM.
1.7. La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el Memorándum-001594 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010 2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017 TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es:
la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias.
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
[Continúa…]
